Le rapport d'information n° 589 (2009-2010) du sénateur Joseph Kergueris (UC, Morbihan) fait au nom de la Délégation à la prospective, déposé le 30 juin 2010, dresse un bilan contrasté de la politique de soutien aux services à la personne, dont la superposition d'instruments généralement mal évalués est une des caractéristiques. Il évalue le potentiel et le coût de cette politique pour les décennies à venir en recourant à un exercice de prospective réalisé par le Bureau d'Information et de Prévisions Économiques (BIPE).

La Délégation sénatoriale à la prospective s'est intéressée aux services à la personne (SAP), au vu de l'ampleur du soutien public qui leur est dévolu et des espoirs que leur développement suscite, dans un contexte de crise économique et de « rabotage » des « niches » fiscales et sociales…

Historique du développement des services à la personne :

L'emploi dans les services à la personne a très tôt fait l'objet d'un soutien des politiques publiques, selon des définitions mouvantes.
Ce sont d'abord les politiques sociales qui ont aidé au développement et à la structuration du secteur de l'aide à domicile aux personnes âgées, aux personnes handicapées et aux familles en difficulté (ces dernières étaient aidées par des travailleuses familiales, devenues aujourd'hui techniciennes de l'intervention sociale et familiale, TISF).
En 1953, un décret réforme les lois d'assistance et constitue la base juridique de l'aide à domicile. On parle désormais d'aide sociale et non plus d'assistance. La notion de ressources insuffisantes remplace celle de l'indigence (Join-Lambert, 1997). En 1962, le rapport Laroque préconise d'intégrer les personnes âgées à la société, grâce à un soutien à domicile adapté.
Les premières mesures publiques en faveur des services familiaux correspondent à une prise en charge financière partielle par la collectivité de fonctions sociales : la garde des enfants, l'aide à domicile aux personnes âgées.
En 1987, l'exonération de charges patronales pour les particuliers employeurs qui sont handicapés ou âgés de plus de 70 ans relève de cette logique.
De même, une prestation pour la garde d'enfants par une assistante maternelle agréée, AFEAMA, a été créée en 1990.
Ces politiques sociales combinaient ainsi le versement de prestations financières spécifiques et la création de services collectifs. Elles ne privilégiaient pas les services rendus au domicile de la personne, mais pouvaient conduire à un service rendu à l'extérieur.
Elles pouvaient aussi compenser, au moins en partie, le manque à gagner du choix d'assurer soi-même les fonctions de prise en charge en renonçant à un emploi salarié ; c'est le cas avec l'allocation parentale d'éducation (qui a été remplacée par le complément de libre choix de la PAJE) ou avec le maintien des droits à la retraite dans le cas d'un congé pour les aidants familiaux.
Au début des années 1990, les objectifs de créations d'emplois s'ajoutent aux objectifs traditionnels des politiques sociales : apparaissent ainsi les premières mesures destinées à rendre solvable la demande d'emplois familiaux. Cette nouvelle notion englobe les services d'aide à domicile aux personnes âgées et aux personnes handicapées, hors services de soins, et les services domestiques (services rendus au domicile du consommateur : travaux ménagers, garde d'enfants, petit jardinage).
La réduction d'impôt sur le revenu, correspondant à la moitié des dépenses au titre des emplois familiaux, apparaît en 1991. Le particulier employeur bénéficie alors d'une réduction d'impôt de 50 % du montant des dépenses engagées (salaires et charges sociales) dans la limite d'un plafond révisé annuellement. La même réduction est applicable aux services à domicile délivrés par les associations agréées et les organismes à but non lucratif d'aide à domicile habilités au titre de l'aide sociale, ou conventionnés par un organisme de sécurité sociale.
Cette inflexion a eu deux effets qui ont contribué à une progression très importante de l'emploi dans les services familiaux (de 1994 à 2004, le nombre d'heures travaillées dans ces services a doublé (Chol, 2006). En premier lieu, elle a donné une impulsion aux services qui sont rendus uniquement à domicile, comme le ménage. En second lieu, pour les autres fonctions, comme la garde des enfants, elle a abaissé le prix relatif du service à domicile.
Pour simplifier les formalités administratives attachées aux emplois familiaux, un chèque emploi service (CES) est mis en place en 1993. Il connaît un succès important.
Ces mesures ont eu un effet quantitatif substantiel : près de 90 000 nouveaux employeurs, dont une partie peut être des employeurs non déclarés auparavant, ont été recensés en 1992 et 60 000 en 1993, alors que l'augmentation annuelle moyenne des années précédentes était de 15 000 (Holcblat, 1996).
L'intervention publique a aussi cherché à structurer l'offre de ces services, qui prend encore aujourd'hui majoritairement la forme d'une relation d'emploi directe entre un particulier employeur et un salarié. La présence d'organismes intermédiaires entre l'intervenant et l'utilisateur a progressivement été encouragée. Les effets attendus étaient à la fois une amélioration de la qualité du service rendu et de la qualité des emplois du secteur.
En 1996, le contour des services à domicile faisant l'objet du soutien public est modifié par la loi du 29 janvier et son décret d'application du 24 juin. L'agrément, créé en 2002 et jusque-là réservé aux structures associatives, est ouvert aux entreprises, et dédoublé en deux procédures. L'agrément qualité, plus exigeant, s'applique aux services destinés aux personnes âgées et à la garde d'enfants de moins de trois ans. Les autres services à domicile font l'objet d'un agrément simple. Dans les deux formes d'agrément, les Directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) ont une marge d'appréciation locale (Laforge, 2003).
La réduction fiscale est désormais étendue aux utilisateurs de services à domicile délivrés par des entreprises agréées.
En 1996 également, le titre emploi service est créé, pour permettre aux entreprises de financer partiellement des services à la personne pour leurs salariés (encadré ci-après). Ce dispositif a eu un développement modeste. Ce relatif échec serait surtout dû à l'insuffisance de l'offre de services, certaines demandes ne trouvant pas d'offres locales correspondantes (Guimiot et Adjerad, 2003).
La notion de services de proximité au ménage, utilisée par certains économistes, qui englobe aussi les services de garde d'enfants à l'extérieur du domicile des parents, est apparue ensuite (Flipo, 1998 ; Haddad, 2003).
Dans l'étape la plus récente, le plan de développement des services à la personne du 16 février 2005, dit plan Borloo, apparaît une nouvelle dénomination, les services à la personne. Par rapport aux emplois familiaux, le champ est étendu à de nouveaux services tels que le portage de repas, l'assistance informatique, la coiffure à domicile.
Un « plan 2 » de développement des services à la personne, présenté en mars 2009, est venu élargir le champ du plan de 2005 en prévoyant l'éligibilité de cinq services supplémentaires.

Conclusion :

Ce rapport a permis de montrer :
o Que le montant total des subventions allouées aux ménages pour faciliter la vie quotidienne ou aider à la prise en charge de la dépendance dépasse de loin le coût total des dispositifs de solvabilisation des services à la personne des Plans I et II ;
o Que les dispositifs existants, variés et relevant de plusieurs postes budgétaires, sont pour la plupart complémentaires. Il existe dès lors un risque de voir un poste budgétaire augmenter dès lors qu'on réduit trop violemment les dispositifs d'appui d'un autre poste (APA à domicile versus APA à l'accueil par exemple) ;
o Que le problème d'augmentation de la dépendance du fait du vieillissement n'est significatif qu'à partir de 2020 : avant cela, le passage à la retraite de la génération 68 va plutôt diminuer qu'augmenter les besoins de services aux personnes ;
o Qu'il existe des marges de manoeuvre pour diminuer le coût total pour l'état et les collectivités locales des dispositifs sans pour autant ne plus répondre aux besoins ; en particulier, le passage du financement d'un offre collective de services vers des financements plus individualisés et ciblés, et la délégation à des prestataires privés d'une partie de l'offre permet à la fois de répondre à une demande sociétale et de diminuer le coût total des dispositifs, tout en maintenant les financements pour ceux qui en ont besoin.
Un risque existe, non analysé dans ce rapport au regard du manque d'informations disponibles, celui de la dépense liée au RSA207(*). En effet, le RSA peut compléter la rémunération d'un salarié des services à la personne, incitant ceux-ci à travailler seulement quelques heures occasionnellement, plutôt que de chercher un temps plein en combinant plusieurs emplois. A titre indicatif, en mars 2010 1,758 million de foyers ont perçu du rSa, dont 613 000 foyers, soit près de 35 % de l'ensemble des foyers bénéficiaires, ont perçu du rSa en complément de leur revenu d'activité. Les dépenses liées au RSA n'ont pas été prises en compte dans cette étude.
En conclusion, un approfondissement des différents choix sommairement chiffrés ici paraît indispensable, notamment pour prendre en compte l'impact de ce mesures sur le budget des familles et le coût à charge de celles-ci, et vérifier ainsi que l'évolution des dispositifs dans le sens suggéré ici ne conduirait pas à l'inverse de l'effet recherché, à savoir un meilleur ciblage de la dépense et un développement de l'offre de services destinée à favoriser, directement ou indirectement, une hausse des taux d'activité des 15-64 ans.

Retrouvez l'intégralité du rapport de Joseph Kergueris sur le site du Sénat.